Полномочия и формы ответственности правительства перед парламентом

Полномочия и формы ответственности правительства перед парламентом

1. Понятие правительства

В строгом понимании правительство — это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране.

В его состав входят руководители министерств и центральных ведомств.

Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования:

Правительство — в Чехии, Колумбии;

Кабинет — в Японии;

Совет министров — в Индии;

Совет министров (Правительство) — во Франции, на Кубе;

Государственный совет — в Китае;

Федеральное правительство — в Германии;

Федеральный совет — в Швейцарии;

Административный совет — в КНДР и т.д.

Различия в наименовании не влекут за собой изменение сущности правительства. Оно создается практически при любых формах правления. Однако конституционный статус и роль правительства могут быть различными и зависят от особенностей, которые сложились в той или иной стране .

Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера: Кабинет — в Великобритании, Постоянное бюро — в Китае, Президиум — в Италии и т.п., а также разного рода межведомственные структуры — комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и др. Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр; во втором случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут и лишь обсуждаются.

С точки зрения своего политического состава правительство бывает:

Однопартийное правительство (при парламентарной или смешанной форме правления) — образуется, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное большинство мест в парламенте или его нижней палате. (Великобритания).

Коалиционное (многопартийное) правительство (при парламентарной или смешанной форме правления) — образуется, когда ни одной из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте такого большинства, которое бы позволило сформировать однопартийное правительство. Коалиционное правительство — это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Правительственные партии, образовавшие коалицию, должны опираться на парламентское большинство, в состав которого могут входить и партии или независимые депутаты, в коалиции не состоящие, но ее поддерживающие (Германия, Италия).

В кризисные моменты (например, в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства , что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.

Возможно создание и правительства меньшинства , опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или коалиционным, но в любом случае партии, составившие правительство, большинства в парламенте не имеют. Ему трудно принимать радикальные решения, и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов (Скандинавские страны).

Беспартийное правительство — образуется в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным , деловым или чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Бывает, что служебное правительство создается для того, чтобы вывести страну из кризисного состояния; враждующие партии соглашаются терпеть его на это время.

В демократических странах представители той или иной партии в правительстве не следуют указаниям центральных органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно руководящие деятели парламентской фракции или ее представители в правительстве считаются главными лидерами партии.

2. Порядок формирования и структура правительства

В зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами:

Парламентский способ формирования правительства используется в странах с парламентарной формой правления (парламентская республика или монархия, смешанные республики). Право на формирование правительства в этих странах получает та политическая партия, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента страны.

Порядок формирования правительства в парламентарных республиках традиционен, хотя в конституциях изложен порой в неконкретной форме (Италия, ФРГ, Индия). Здесь вначале глава государства назначает главу правительства (в Италии — это председатель Совета министров, в ФРГ — Федеральный канцлер, в Индии — премьер-министр), который затем формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав.

В случае, если предлагаемый состав правительства или его глава не могут получить доверия большинства парламента, то возможен роспуск парламента и назначение главой государства служебного правительства на период, пока соберется вновь избранный парламент.

Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских республиках, некоторых формах монархий и смешанных республиках. Право на формирование правительства в этих странах имеет не парламент , а избирательный корпус, т.к. правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов.

В некоторых президентских республиках парламент все же принимает известное участие в формировании центральной исполнительной власти. Так, в США Президент производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената. Для производства назначений Президентом Филиппин требуется согласие парламентской комиссии по назначениям. Тем не менее, в обеих странах есть основания считать способ формирования правительства внепарламентским, ибо контроль за назначениями со стороны Сената США или комиссии по назначениям Конгресса Филиппин не носит политического характера (проверяются лишь компетентность и моральный облик кандидатов на должности) и не зависит от исхода парламентских выборов.

Состав и структура правительства очень разнообразны и в ряде стран (Великобритании) никак не регулируются, что позволяет каждому новому главе правительства самому определять, какие министерства ему нужны и с каким кругом ведения.

В Италии, ФРГ, Франции в состав правительства входят все главы центральных ведомств (министры, главы департаментов, государственные секретари), хотя в конституциях это не оговаривается.

В других странах, напротив, структура исполнительной власти урегулирована законом (США, Швейцария, Испания, Польша).

Так, в Испании состав правительства включает председателя, его заместителей, министров и других членов, определяемых в законодательном порядке.

3. Полномочия правительства

Полномочия правительства как высшего органа исполнительной власти общей компетенции достаточно широки. Они охватывают важнейшие вопросы государственной жизни, традиционно относящиеся к полномочиям исполнительной власти, исходя из границ между исполнительной, законодательной и судебной властями.

формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью (направление и координация деятельности аппарата через министерства, департаменты и другие ведомства);

участие в законодательной деятельности (использование делегированного законодательства, проявление законодательной инициативы);

исполнение законов (активные действия правительства по претворению обязывающих предписаний законов, самостоятельная нормотворческая деятельность);

составление и исполнение бюджета (здесь инициатива и полномочия всецело принадлежат правительству);

осуществление внешней политики (контролирует и направляет деятельность всех органов, осуществляющих внешнеполитические функции, комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингенты вооруженных сил, руководит деятельностью органов внешней разведки, ведет международные переговоры, заключает международные договоры и соглашения);

полномочия в условиях чрезвычайного положения (во многих странах действует специальное законодательство (Великобритания, США, ФРГ и т.д.).

4. Глава правительства

Названия главы правительства бывают различны, однако в большинстве стран он именуется премьер-министром (Великобритания, Франция). В других странах глава правительства называется председателем Совета министров (Италия), председателем Правительства (Испания, Чехия), министром-председателем (Болгария), федеральным канцлером (Германия и Австрия).

Глава правительства наделен большими полномочиями:

устанавливает число министерских постов, формирует правительство, осуществляя назначение и смещение его членов;

вносит на рассмотрение парламента законопроекты;

докладывает парламенту об общем состоянии государственных дел и внешних сношений;

осуществляет контроль и наблюдение за различными отраслями управления;

организует проведение в жизнь законов, ведение государственных дел;

руководит внешней политикой, заключает договоры;

организует гражданскую службу;

составляет бюджет и вносит его на рассмотрение парламента;

издает правительственные указы;

принимает решения о всеобщих и частных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах.

По общему правилу, министры, как члены правительства, должны подчиняться главе правительства. В последние годы отмечается усиление роли премьер-министра и ограничение коллегиальности в его работе.

5. Ведомства и их руководители

Ведомство — это государственный орган исполнительной власти специальной компетенции , то есть специализированный в определенной сфере государственного управления, обладающий именно в этой сфере установленными властными полномочиями.

Номенклатура ведомств различна и зависит от национальных традиций. Ведомства могут быть:

правительственные (их руководители входят в состав правительства):

государственные комитеты (в социалистических странах).

В составе министерств (и аналогичных им органов) иногда создаются крупные самостоятельные подразделения с разными наименованиями, возглавляемые государственными секретарями или иными должностными лицами подобного ранга.

неправительственные (руководители в состав правительства не входят):

Эти ведомства могут быть, как подчинены правительству, так и быть независимыми (вспомогательные органы при парламентах).

Члены правительств в большинстве случаев именуются министрами (от лат. minister — подручный, служитель).

Для руководителей ведомств, особенно правительственных, а также иных членов правительств часто устанавливаются определенные привилегии и иммунитеты (для глав правительств, разумеется, тоже и в первую очередь).

Устанавливается для них иногда и несовместимость с определенными публичными функциями и частными занятиями.

В странах с парламентарной формой правления, как правило, члены правительства должны быть парламентариями или даже депутатами только нижней палаты (Великобритания, Индия, Германия), а при смешанных формах правления характерна несовместимость членства в правительстве с парламентским мандатом (Болгария, Австрия, Франция, США).

6. Ответственность правительства и его членов

Надо различать политическую ответственность правительства и его членов перед парламентом или главой государства (ответственность за политику) и юридическую их ответственность за правонарушения .

Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства — при некоторых смешанных и президентской формах правления, а ответственность за правонарушения — при любых.

Формы политической парламентской ответственности:

отказ в доверии;

вотум недоверия парламента;

ответственность за исполнение бюджета (неутверждение парламентом отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях отставку правительства).

Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра.

Во многих странах ответственность правительства за проводимую политику — солидарная: при неодобрении этой политики в отставку уходят все члены правительства, даже если кто-то из них в чем-то с этой политикой не соглашался. Выносить такие разногласия на общий суд нельзя; если такое случится, это влечет отставку соответствующего члена правительства.

Ответственность за правонарушения (в тех странах, где за членами правительства признается иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность):

3. Правительство

3.1. Понятие и структура правительства

Правительство – это, как правило, коллегиальный орган исполнительной власти, обладающий общей компетенцией, осуществляющий руководство государственным управлением.

Правительство возглавляет исполнительно-распределительную деятельность в стране.

В состав правительства, кроме председателя, его заместителей, министров, могут входить министры – координаторы, государственные секретари, министры без портфеля, парламентские секретари, представляющие правительство в парламенте.

Конституции Норвегии, Ирландии, ОАЭ устанавливают конкретную численность министров.

Во многих странах внутри правительства создаются более узкие структуры (кабинет министров в Великобритании, совет кабинета во Франции, в ряде стран имеется президиум или бюро правительства), которые выполняют важные полномочия правительства.

Глава правительства осуществляет подбор кандидатур в состав правительства. В Болгарии, Германии он сам назначает и смещает министров, принимает другие важные решения от имени правительств. При главе правительства создаются различные органы. В Германии – ведомство федерального канцлера, личный секретариат. При правительстве создается орган управления делами правительства, который возглавляет министр по делам правительства.

3.2. Формирование правительства

Процедура формирования правительства зависит от формы правления: *

в абсолютных монархиях (Оман, Катар) глава государства, как правило, назначает министров из числа членов династии; *

в дуалистической монархии (Марокко, Непал) при выборе и назначении министров глава государства иногда учитывает ситуацию в парламенте; *

в президентских республиках глава государства формирует правительство:

— полностью по своему усмотрению, как правило, из деятелей своей партии (Мексика, Египет, Бразилия);

— получая согласие на назначение министров от верхней палаты парламента (США); *

в полупрезидентских республиках главе государства обычно требуется согласие парламента для назначения главы правительства; *

в парламентарных монархиях и республиках существует парламентский способ формирования правительства. После каждых выборов в парламент правительство формируется заново. Выборы главы государства не влекут за собой формирования нового правительства. В таких государствах правительство считается фактически сформированным, если оно получило доверие парламента. Юридически оно считается созданным после издания по этому вопросу акта главы государства.

К членам правительства предъявляются в разных странах определенные требования: *

возраст (Бразилия – 25, Египет -30); *

исповедовать определенную религию(ислам в арабских странах); *

иметь соответствующий моральный облик (Финляндия); *

в Швейцарии в правительство не может быть включено более 1 члена от кантона; *

в Бельгии в правительстве должно быть равное число членов, говорящих на французском и голландском языках; *

в Индии, Греции, Великобритании министры назначаются только из числа членов парламента (при этом они могут оставаться парламентариями); *

в США, Болгарии, Франции члены правительства не могут быть членами парламента; *

министры должны приостанавливать другие виды своей профессиональной деятельности, не участвовать в сделках с государственным имуществом.

3.3. Виды правительств в зарубежных странах *

однопартийное правительство, как правило, создается в парламентарных республиках и монархиях в случае, если какая-либо партия имеет абсолютное большинство в парламенте (50% + 1голос), а также в президентских республиках.

В полупрезидентских республиках глава государства учитывает партийный состав парламента при предложении кандидатуры председателя правительства для получения согласия парламента по этой кандидатуре. *

коалиционное правительство создается в парламентарных республиках и монархиях в тех случаях, когда в парламенте нет большинства у какой-либо партии. Создается такое правительство на основе соглашения между лидерами нескольких партий, которое должно получить поддержку большинства депутатов парламента. Лидеры этих партий делят между собой министерские посты. Обычно такое правительство оказывается недолговечным из-за разногласий в коалиции. В Италии во II –ой половине XX века сменилось более 50 коалиционных правительств. *

правительства национального единства, национального спасения, которые создаются в кризисные моменты, в частности, в условиях войны. В нем представлены обычно различные партии. *

правительство парламентского меньшинства формируется партией, не имеющей большинства в парламенте, а несколько малочисленных партий не входя в правительство, поддерживают его в парламенте при голосовании по вотуму доверия. Подобные правительства неоднократно создавались в Индии, Японии, Турции. *

  Мёртвых адвокатов

служебное правительство создается в парламентарных республиках и монархиях в случае, если не удается сформировать коалиционное правительство или правительство парламентского меньшинства. Оно носит временный характер и существует до новых парламентских выборов. *

временные правительства создаются в результате военных переворотов. Образуются эти правительства внепарламентским, неконституционным путем.

3.4. Полномочия правительства

Подробно перечисляют полномочия правительства конституции социалистических и постсоциалистических стран (Китай, Украина).

В парламентарных республиках и монархиях правительство осуществляет полномочия, которые принадлежат по Конституции главе государства. Иногда конституции этих стран определяют некоторые вопросы, являющиеся прерогативой правительства.

В президентских республиках, где правительство как коллегиального органа нет, его полномочия осуществляет глава государства. Министры, составляя кабинет, действуют по указанию главы государства (США, Бразилия). В тех же президентских республиках, где есть совет министров, иногда предусматриваются собственные полномочия правительства (Египет).

Фактически вопросы, входящие в компетенцию правительства, зачастую решает его президиум, бюро, премьер-министр.

Согласно современной конституционно-правовой доктрине, правительство призвано обеспечивать охрану существующего публично-правового порядка, гарантировать права и свободы человека и гражданина, защиту внешних интересов государства.

На него возложено осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления.

Правительство играет ведущую роль в разработке, формировании и реализации внутренней и внешней политики государства.

Приходящее к власти правительство, как правило, выдвигает свою программу действий в указанных направлениях. Главная цель такой программы – добиться поддержки правительства как можно более широкими слоями населения.

Как высший административный орган страны правительство осуществляет функцию общего управления, то есть деятельность, направленную на реализацию выдвигаемых и отстаиваемых им политических целей.

Правительство согласовывает, координирует и направляет деятельность всего государственного аппарата. В парламентарных республиках и монархиях правительство назначает на высшие гражданские и военные должности. В республиках со смешанными формами правления данная функция поделена между президентом и главой правительства.

Важнейшими функциями правительства являются исполнение законов, составление и исполнение бюджета, а также нормоустанавливающая деятельность. В реализации последней выделяются три направления: *

правительство издает нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов. Акты этой группы носят подзаконный характер; *

правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному уполномочию парламента, то есть на основании «законов-рамок» или так называемого «скелетного законодательства»; *

правительство издает нормативные акты по вопросам, входящим в исключительную компетенцию парламента без какого-либо уполномочия со стороны парламента. Однако, такие акты, как правило, должны быть затем утверждены парламентом. Конституция Италии (ст.77) устанавливает, что декреты, изданные правительством в случае необходимости и срочности под свою ответственность, утрачивают силу с момента издания, если они не были утверждены парламентом в течение 60 дней после опубликования.

В странах с парламентарной формой правления правительству в случае внутренней или внешней угрозы принадлежит право принятия чрезвычайных мер. При этом правительство получает чрезвычайные полномочия.

По чрезвычайному законодательству Германии, инкорпорированному в ее Конституцию, в случае введения «состояния угрозы или обороны» функционирование парламента может быть приостановлено, действие конституционных прав и гарантий также приостанавливается, разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами упраздняется, командование армий передается главе правительства, который использует ее по своему усмотрению».

3.5. Ответственность правительства и его членов за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей возможна четырех видов: политической, уголовной, гражданской, дисциплинарной.

Политическая ответственность правительства существует перед парламентом, главой государства, а министров и перед главой правительства.

Ответственность перед парламентом выражается в вынесении им вотума недоверия правительству или отдельному министру и, как результат увольнение правительства или министра в отставку. Вотум недоверия должен быть предложен значительным числом депутатов (в Чехии – ?, в Белоруссии – 1/3).

В некоторых президентских республиках (Венесуэла, Уругвай) вотум недоверия также применяется парламентом, но только к отдельным министрам.

Политическая ответственность правительства перед главой государства выражается в отправке в отставку министра, главы правительства. Это очень характерно для полупрезидентских и президентских республик.

Вопросы для самоконтроля: 1.

Что такое исполнительная власть? 2.

Как соотносится при разных формах правления глава государства и глава исполнительной власти? 3.

Назовите функции и полномочия главы государства? 4.

В чём причина различного порядка формирования правительства при разных формах правления и государственного режима? 5.

Назовите виды правительств и их полномочия. 6.

Каковы способы избрания президента? 7.

В чём особенности исполнительной власти в полупрезидентской республике?

Ответственность Правительства РФ. Отставка Правительства РФ

Одним из принципов реализации конституционных полномочий Правительством РФ является непрерывность его деятельности. Согласно Конституции РФ (ч. 5 ст. 117) Правительство после своей отставки по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства.

Непрерывный срок деятельности Правительства в одном составе не может превышать четыре года, поскольку с избранием нового Президента прежнее Правительство слагает свои полномочия. Этот срок может быть и меньше, в случаях досрочного прекращения исполнения Президентом своих полномочий или отставки Правительства.

Ответственность Правительства является конституционно-правовой.

Она наступает, как правило, без наличия в действиях Правительства состава правонарушения, а вследствие неэффективности его деятельности, расхождения взглядов на проведение политического курса и др.

Правительство несет конституционно-правовую ответственность, как перед Президентом, так и перед Государственной Думой. В России оно несет коллективную (солидарную) ответственность. Правительство рассматривается как команда единомышленников, проводящая общий политический курс. Отрицательная оценка деятельности одного из членов

Правительства означает распространение этой оценки на все Правительство. Освобождение от должности Председателя Правительства влечет за собою отставку всех его членов.

Правительство несет ответственность, как перед Президентом, так и перед Парламентом. Вместе с тем формы и объем этой ответственности различные. Вопросы ответственности Правительства тесно связаны с вопросами его отставки.

Президент РФ может отправить Правительство РФ в отставку в любое время и по любым основаниям и даже без таковых. Это конституционное право главы государства не конкретизировано ни в Конституции

РФ, ни в конституционном законодательстве.

Конституция РФ предусматривает два варианта постановки и решения вопроса о доверии Правительству: по инициативе Государственной Думы (ч. 3 ст. 117) либо по инициативе Правительства (ч. 4 ст. 117).

Конституция РФ устанавливает случаи, когда отставка Правительства не является результатом наступления политической ответственности: сложение полномочий перед вновь избранным Президентом; добровольная отставка. Правительство может по собственной инициативе подать в отставку. Возможны и иные основания отставки всего Правительства, например, вследствие прекращения исполнения полномочий Председателем Правительства (ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

В соответствии с Конституцией РФ порядок отставки и освобождения от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, являющихся членами Правительства, совпадает с порядком их назначения, т. е. Президент освобождает от должности указанных лиц по предложению Председателя Правительства (п. «г» ст. 83). В данном случае причины прекращения полномочий членами Правительства могут быть определены личными мотивами (например, состояние здоровья), а также связаны с наступлением ответственности указанных лиц. Это могут быть политическая, дисциплинарная и иные виды ответственности за служебные правонарушения или проступки, а также за совершение преступления. В результате член Правительства теряет доверие главы Правительства или Президента и не может далее исполнять возложенные на него полномочия. В соответствии с ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 9) заместители Председателя Правительства и федеральные министры вправе подавать заявление об отставке.

56. Формы ответственности правительства перед парламентом в зарубежных странах, их практическое значение.

Ответственность правительства зависит от того, совершены членами правительства при исполнении ими служебных обязанностей или как частными лицами те или иные правонарушения. Политическая ответственность возможна перед парламентом, президентом (главой государства) и премьер-министром. Политическая ответственность правительства и министров имеет важную особенность: она возможна не только за правонарушения, но и без таковых, что чаще всего и бывает. Парламент выражает недоверие правительству и министрам за недостатки в работе, упущения, считая политическую линию правительства или министров неверной. По этим же основаниям применяет форму политической ответственности президент или премьер-министр. Уголовная ответственность. Гражданская ответственность выражается в исках по отношению к правительствам и министрам за причиненный физическим и юридическим лицам ущерб в случае нарушения законов при исполнении служебных обязанностей. Дисциплинарная ответственность индивидуальна. Она выражается во взысканиях, налагаемых на министров президентом или премьер-министром за упущения по службе. Политическая ответственность правительства перед главой государства выражается в увольнении правительства или отдельного министра. Политическая ответственность министров перед парламентом может быть солидарной или индивидуальной. При солидарной ответственности все правительство уходит в отставку, даже если недоверие выражено одному из его членов (Франция, Испания), при индивидуальной уходит только тот министр, которому парламентом выражено недоверие.

57.Аппарат государственного управления в зарубежных странах (понятие, категории чиновников, порядок поступления на службу, ответственность).

В узком, специальном значении этот термин означает собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц. Это сфера деятельности исполнительной власти. Гос. управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех ее формах и методах. Одни государственные органы имеют собственно властные, решающие полномочия (например, парламент или министр). Многие органы и должностные лица (особенно если последние имеют дискреционные полномочия — право принимать решения в пределах конституции и закона) непосредственно занимаются государственным управлением. Под термином «государственный аппарат» понимается система государственных органов, учреждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при помощи законодательной, исполнительной, судебной, государственной и др. Говоря о государственном аппарате, важно различать должностных лиц и органы, осуществляющие власть (например, парламент, правительство, судьи), и государственных служащих и органы, образующие обслуживающий аппарат (например, канцелярии судов). Выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы законодательной власти представлены общегосударственными парламентами законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных государствах и о государствах с политическими автономными.

2.2. Проблемы ответственности Председателя Правительства Российской Федерации

Позитивная правительственная ответственность вытекает, например, из статьи 116 Конституции РФ, в соответствии с которой перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия. Об ответственности в позитивном смысле говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ «О толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» от 11 декабря 1998 г., где указывается: «Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства. Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней. а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации»’.

Т.н. позитивная ответственность, на наш взгляд, не является собственно юридической ответственностью, которая наступает за совершение конкретного правонарушения. Мы согласны с позицией, согласно которой разделение ответственности на позитивную и негативную является «нонсенсом», поскольку по сути речь идет о совершенно разных вещах: одно дело, когда мы говорим о круге задач и полномочий, за которые отвечает должностное лицо, а другое, когда — это лицо или орган подвергается неблагоприятным последствиям». Под юридической ответственностью, в том числе правительственной, мы понимаем «главным образом применение государственного принуждения к виновному лицу за совершенное им правонарушение»119. v

Вопросы правительственной ответственности традиционно относят к ответственности конституционной (конституционно-правовой), которая по распространенному мнению, является ответственностью за ненадлежащее осуществление публичной власти120, субъектами которой выступают преимущественно носители публично-властных полномочий. Как отмечает В.М. Сырых, в конституциях всех демократически ориентированных государств содержатся нормы, закрепляющие порядок и условия досрочного прекращения полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти, главы государства и иных должностных лиц. «Применение этих норм, — пишет автор, — и составляет новый, самостоятельный вид юридической ответственности — конституционную ответственность, содержание которой есть обязанность государственного органа или должностного лица досрочно прекратить исполнение своих полномочий по решению компетентного органа государства за совершение запрещенных конституцией деяний»121.

Имея в виду наступление этой ответственности для носителей публичной власти, некоторые авторы предпочитают именовать подобную ответственность публичной. Так, В.Н. Савин полагает, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностные лица, являясь носителями публичной власти, несут публичную ответственность перед народом, населением, конкретным гражданином, которые в соответствие с Конституцией Российской Федерации являются источником этой власти. «Введение категории публично-правовой ответственности в юридическую науку наряду с устоявшимися (государственно-правовой, уголовной, административной, гражданско-правовой, материальной), — отмечает автор, — обусловлено необходимостью систематизации форм и мер ответственности, применяемых в сфере организации и функционирования (публичной) власти»». Как указывает Т.Д. Шон, круг субъектов конституционной ответственности достаточно ограничен, к ним относятся высшие, региональные, местные органы власти, депутаты, должностные лица высокого уровня, то есть те структуры и те люди, которые принимают наиболее важные государственные решения122.

Назначение конституционной ответственности состоит в ограничении публичной власти в интересах гражданского общества, предупреждение и снижение ее излишней концентрации в одних руках, поддержание системы сдержск и противовесов, обеспечивающих равновесие ветвей власти. Как отмечает Т.Д. Зражсвская, «сущность конституционной ответственности состоит в наступлении юридических последствий в случае нарушений сбалансированности власти и наказании виновных лиц»123. По замечанию М.В. Баглая, в демократическом правовом государстве конституционно- правовая ответственность выступает реальной гарантией против концентрации власти и злоупотребления ею .

Выделение института ответственности главы правительства сопряжено с определенными сложностями, имея в виду коллегиальный характер правительства как органа исполнительной власти. В конкретной правительственной деятельности проблематично отделить ответственность главы правительства от ответственности правительства в целом. Практика свидетельствует, что недоверие правительству со стороны главы государства или парламента имеет своим основанием недовольство деятельностью, прежде всего, премьер-министра, который определяет правительственную политику. Не случайно отставка премьера всегда влечет отставку правительства в целом.

То, что субъектом правительственной ответственности выступает в первую очередь глава правительства, доказывается хотя бы тем, что правительственная отставка сама по себе не предполагает замену министров, iio всегда предполагает смену премьер-министра. Глава государства, отставляя правительство, может назначить тех же министров в состав нового кабинета, однако он обязательно должен назначить нового премьера с тем, чтобы отставка юридически состоялась. В этом отношении примечателен следующий факт. 28 октября 1993 г. Президент РФ поставил перед Комиссией конституционного арбитража Конституционного совещания, в состав которой входили видные ученые-юристы, вопрос относительно ответственности Правительства РФ перед Государственной Думой следующего содержания: «В статье 116 установлено право Государственной Думы на повторное выражение недоверия Правительству. Может ли оно быть выражено, если в результате первого вотума недоверия Президент сменил до половины членов

Правительства?»124. Мнение Комиссии конституционного арбитража по этому вопросу состояло в том, что и при смене до половины членов Правительства

  Сайт адвоката резника

за Государственной Думой остается право повторного выражения недоверия , то есть смена даже большей части Правительства сохраняет его легислатуру, которая меняется только при смене главы правительства.

Примечательно, что некоторые зарубежные конституции специально оговаривают нормы обновления правительства с тем, чтобы отставка была признана состоявшейся. Так, в Литовской Республике, если меняется свыше половина министров, Правительство должно вновь получить полномочия от Сейма. В противном случае Правительство должно подать в отставку (ст. 101 Конституции)125.

В виду сказанного представляется вполне пос ледов ательным закрепление в ряде стран возможность выражения недоверия премьер — министру, а не правительству в целом, как это имеет место, например, в Германии, Албании, Венгрии. Подобная практика, на наш взгляд, вполне уместна и в России.

В президентско-парламентарных республиках, к классу которых принадлежит и Россия, глава правительства (правительство) несет двойную ответственность — как перед главой государства, так и перед парламентом, причем первая линия ответственности выражена гораздо отчетливее второй, что свидетельствует о преобладании президентских признаков правления над парламентарными. В.Н. Суворов, например, ответственность федерального Правительства перед Президентом России называет «абсолютной» в отличие от его ответственности перед Государственной Думой’1. Президент России пользуется безраздельным правом отставки Правительства, в то время как Государственная Дума может лишь выразить Правительству недоверие, которое только предполагает правительственную отставку, но отнюдь не предрешает се.

Ответственность Председателя Правительства РФ перед Президентом России выражается в отставке Правительства по решению Президента РФ в силу части 2 статьи 117 Конституции РФ. Речь идет об отставке по инициативе главы государства, отставке принудительной, которая означает прекращение исполнения полномочий вне зависимости от желания самого субъекта отставки, по решению соответствующего государственного органа или должностного лица126. Не следует отличать от правительственной отставки, не связанной с ответственностью Правительства перед главой государства. Таковой предстает отставка Правительства, предусмотренная частью I статьи 117 Конституции, согласно которой Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Разновидностью подобной самоотставки является и сложение1 Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным Президентом* РФ (статья 116 Конституции РФ). Формой правительственной отставки может полагаться и освобождение Председателя Правительства от должности Президентом РФ по его заявлению (ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), поскольку освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.

Таким образом, добровольная отставка Правительства РФ не связана с ответственностью Председателя Правительства, поскольку не несет в себе признаки публичного порицания, свойственные юридической ответственности. В парламентарных странах правительство зачастую уходит в отставку в силу распада партийной коалиции, приведшей правительство к власти, что, конечно же, не может расцениваться в качестве юридической ответственности. Можно согласиться с позицией Н.М. Колосовой, которая относит отставку Правительству РФ по решению Президента РФ к т.н. карательным конституционным санкциям127.

Здесь возникает вопрос, можно ли считать отставку Правительства РФ, объявленную Президентом РФ в виду недоверия, выраженного Правительству РФ Государственной /(умой или отказа Правительству Думой в доверии, выражением ответственности Правительства перед главой государства, имея в виду, что инициатором отставки выступает парламент. Само по себе выражение недоверия Правительству Государственной Думой, равно как и отказ Правительству в доверии, не влечет обязательной отставки Правительства, глава государства вправе в этом случае распустить Государственную Думу, сохранив Правительство в неприкосновенности. Некоторые авторы, полагая парламентское недоверие (отказ в доверии) Правительству выражением парламентской ответственности правительства, в то же время утверждают, что «конституционно-правовой ответственностью правительства сам вотум недоверия не является, поскольку он не предполагает непременного ухода правительства в отставку»128.

Мы все же полагаем, что Правительство в России несет конституционную ответственность не только перед главой государства, но и перед парламентом в лице Государственной Думы. Во всяком случае, в период неприкосновенности Государственной Думы, который равен одному году после ее избрания (часть 3 статьи 109 Конституции), думский вотум недоверия Правительству, как и отказ в доверии, вынуждает Президента к обязательной отставке Правительства, а значит, является- выражением парламентской, а не президентской ответственности Правительства. В литературе отмечается политический характер правительственной ответственности, которая- не связывается с конкретными деликтами и наступает чаще всего за проводимую правительством политику, неугодную главе государства или парламенту, Подобная ответственность, таким образом, не предполагает юридическую вину. Так, P.M. Дзидзоев в отношении ответственности Правительства России отмечает, что эта ответственность является преимущественно политической, она не обязательно связана с совершением правительством каких-либо противоправных действий. «Основанием ответственности правительства чаще всего служит его политика, которая отвергается главой государства или парламентом. Нередко правительство становится жертвой конфликта между парламентом и главой государства. Политическая ответственность правительства, таким образом, наступает независимо от его вины»129. Авторы коллективной монографии «Правительство Российской Федерации» отмечают, что вопросы отставки правительства тесно связаны с вопросами ответственности политической. «В первую очередь, речь идет о политической ответственности правительства, которая наступает не только за правонарушения, но и без таковых, в1 частности вследствие расхождения взглядов на проведение политического курса, потери доверия должностного лица, органа, осуществляющего формирование правительства, и т. д.»130.

Подобная позиция заслуживает внимания. Действительно, основания правительственной ответственности конституционно не определены, поэтому Государственная Дума и Президент РФ могут добиваться правительственной отставки, не утруждая себя доказательствами вины Правительства. Это соответствует и зарубежному законодательству, которое лишь в редких случаях формулирует конкретные основания правительственной ответственности. Так, в Польше и Австрии, например, основанием парламентской ответственности правительства выступает нарушение конституции или закона (ст. 156 Конституции Польши и ст. 142 Конституции Австрии). В большинстве случаев правительство несет ответственность по утрате доверия. В.А.Виноградов в этом смысле последовательно полагает утрату доверия основанием конституционно-правовой ответственности правительства131.

Термин «политическая ответственность» находит конституционное подтверждение в ряде стран. Так, согласно Конституции Испании «за свою политическую деятельность Правительство песет солидарную ответственность перед Конгрессом депутатов»132.

С другой стороны, как свидетельствует практика, отставка правительства, инициируемая главой государства или парламентом, всегда имеет под собой реальные основания, обыкновенно сопровождается критикой правительственной деятельности, порицанием его политики. Недоверие правительству парламентом В.О. Лучин небезосновательно расценивает как разновидность конституционно-правовой санкции, которая выражается в отрицательной оненке деятельности государственных органов и должностных’ лиц. «Отрицательная оценка деятельности, — указывает автор, — имеет место и при выражении Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации (часть 3 статьи 117) либо отказа ею в таком доверии (часть 4 статьи 117), не сопровождающегося его отставкой»133.

Сказанное справедливо и в отношении главы государства, который, объявляя отставку правительства, как правило, мотивирует свое решение, подвергая правительство критике. Так, в случаях отставки российского Правительства, объявленного Президентом РФ, глава государства пытался обосновать свои действия, выступая с официальными заявлениями, которые публиковались в правительственном издании — Российской газете, содержащими (прямую либо завуалированную) критику правительственной деятельности. Так, отставка Правительства B.C. Черномырдина в марте 1998 г. объяснялась стремлением придать экономическим реформам больше энергии и эффективности, неудовлетворительностью деятельности Правительства, не решившего ряд ключевых вопросов. «Считаю, последнее время Правительству явно не хватает динамизма, инициативы, новых взглядов, свежих подходов и идей. Л без этого мощный рывок в экономике невозможен»134. Последующая отставка Правительства РФ, возглавляемого С.В. Кириенко, была вызвана дефолтом, в котором преимущественно обвинялся премьер. «В этих условиях, — заявил Президент, — главный приоритет — не допустить отката назад, обеспечить стабильность. Сегодня нужны те, кого принято называть «тяжеловесом». Я считаю, что необходимы опыт и вес Черномырдина»135. Отставка Правительства Е.М. Примакова мотивировалась отсутствием решительных действий со стороны Правительства но преодолению кризиса в экономике и социальной сфере»*.

Напротив, в тех случаях, когда правительственная отставка диктуется чисто политическими причинами (отставка Правительства Михаила Фрадкова), она происходит добровольным образом, в порядке части 1 статьи» 117 Конституции РФ, что не дает оснований полагать эту отставку проявлением правительственной ответственности.

Некоторые авторы предлагают законодательно установить основания правительственной ответственности, дабы избежать произвола главы государства в отношении правительства. Так, Н.М. Колосова предлагает в специальном Федеральном конституционном законе «О конституционной ответственности» установить конкретные основания ответственности Правительства РФ’1. Подобное предложение нам кажется неосновательным. Ответственность, в конечном счете, является следствием невыполнения своих юридических обязанностей (полномочий) правонарушителем, между тем, круг правительственных полномочий очерчивается самым общим образом, что не позволяет вменить правительству в вину конкретные правонарушения. В отношении Правительства Германии, например, немецкие авторы пишут: «Круг разнообразных задач Федерального правительства но содержанию с трудом можно привести к общему знаменателю. Этим, очевидно, объясняется та сдержанность, с которой в Конституции говорится о задачах данного органа. Вследсгвии разнообразия задач Федерального правительства и трудности описания всех его функций, просто невозможно определить четкую сферу его деятельности в рамках осуществления исполнительной власти»136. Полномочия российского Правительства, названные в статье 114 Конституции РФ, по существу представляют собой его функции, то есть основные направления деятельности, которые сами требуют детализации. Критерием оценки деятельности правительства становится его эффективность, которая оценивается органами, перед которыми правительство отвечает. Примечательно следующее высказывание С.А. Авакьяна: «Некоторые авторы склонны вообще считать, что выражение недоверия правительству не есть санкция, это вопросы политических отношений соответствующих- государственных органов. С этим трудно согласиться. Не видя конкретных правонарушений в деятельности исполнительной власти. депутаты исходят из общих конституционных принципов — необходимости результативности этой деятельности, а также учета требований, выражаемых парламентом как одной из ветвей в системе разделения властей»7′.

Установление конкретных оснований правительственной ответственности поэтому мы считаем нецелесообразным. Как уже указывалось, в зарубежном конституционном законодательстве основания правительственной ответственности не выделены, кроме общих оснований утраты доверия, которое юридически измерить невозможно, оно произвольно определяется теми, кто правительство формирует, то есть главой государства и (или) парламентом. Так, в июне 1995 г. Государственная Дума поставила Правительству РФ в вину события в г. Буденновске, связанные с захватом заложников, хотя вопросы национальной безопасности лежат прежде всего на

Президенте, а не Правительстве РФ137. На заседании Государственной Думы 18 июня 2003 г., на котором рассматривалось предложение о недоверии Правительству, Г.А. Явлинский — руководитель фракции «Яблоко», инициировавшей вопрос о недоверии Правительству, обвинял Правительство в отсутствии независимой судебной системы, независимого парламента, независимых средств массовой информации, что, конечно же, далеко выходит

за пределы функциональных обязанностей Правительства .

Установив конкретные основания правительственной ответственности, которые могли бы вести к отставке Правительства Президентом России, мы одновременно должны будем предоставить Правительству право обжаловать президентские указы в Верховный Суд РФ, который теоретически может признать отставку Правительства по решению главы государства незаконной. Но это кардинальным образом изменит (и не в лучшую сторону) всю схему государственного правления в России.

В то же время правительство, как конституционный орган власти, должно быть некоторым образом застраховано от произвола главы государства или парламента. Совершенно произвольная отставка правительства дискредитирует высшую власть. В этом отношении примечательна отставка Правительства РФ М.М. Касьянова в феврале 2004 г., мотивация которой Президентом РФ была явно неубедительной — «обозначить свою позицию в вопросе о том, каков будет курс развития страны» после президентских выборов, необходимость заявить, не дожидаясь окончания избирательной кампании, состав нового Правительства, который должен быть известен избирателям . Ясно, что подлинная причина правительственной отставки крылась в личности Председателя Правительства, коль скоро его заменили другим премьером.

Эти гарантии правительственной деятельности могли бы состоять в обязательных консультациях Президента с парламентскими кругами относительно возможной отставки Правительства. Можно воспользоваться опытом других полу президентских стран, в которых правительство отвечает перед главой государства. Так, в Португалии Президент может уволить в отставку Правительство «только тогда, когда ото необходимо для обеспечения нормального функционирования демократических институтов, заслушав мнение Государственного совета» (ст. 195 Конституции).

На наш взгляд, законодательно следует закрепить обязанность Президента России проводить консультации с депутатскими фракциями по вопросу об отставке Правительства Российской Федерации.

Институт парламентской ответственности Правительства РФ имеет две ярко выраженные разновидности — недоверие со стороны парламента и отказ парламентом Правительству в доверии.

Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (часть 4 статьи 117).

В Федеральном законе «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год» основания парламентского недоверия были конкретизированы, устанавливалось, что при отклонении федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума могла принять решение о возвращении законопроекта о бюджете Правительству РФ, который должен был в течение 20 дней представить в Государственную Думу новый проект бюджетного закона с учетом рекомендаций, изложенных в Сводном заключении. При повторном его отклонении Государственная Дума могла выразить недоверие Правительству РФ или принять решение о создании соответствующей согласительной комиссии138.

Недоверие Правительству и отказ ему в доверии со стороны Государственной Думы, имея одинаковые последствия в виде отставки Правительства или альтернативного роспуска Государственной Думы Президентом страны, различаются своей инициативой, которая может быть проявлена как нижней палатой, так и Правительством в целом: Последнее выражает парламентарные черты в государственной организации России, в соответствии с которыми правительство должно пользоваться парламентской поддержкой. Парламентское доверие правительству умножает его позиции перед главой государства, последнему труднее уволить в отставку правительство, пользующееся официальной парламентской поддержкой.

Отставка Правительства уравновешена возможностью роспуска Государственной Думы, что вытекает из современной системы сдержек и противовесов, обеспечивающих разделение властей. Как справедливо отмечает Д.М. Степаненко, «Институт парламентского недоверия правительству является важным элементом сдержек и противовесов, обеспечивающих равновесие законодательной и исполнительной властей. Посредством выражения вотума недоверия, или даже его угрозы, парламент корректирует правительственную политику, заставляет исполнительную власть считаться с позицией народного представительства»139. Конституционный Суд РФ в одном из своих решений указал, что роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при отказе Правительству РФ в доверии преследует конституционную цель обеспечить продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству Думой. Превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы, отметил Конституционный Суд, заключаются в том, что они призваны удерживать Президента Российской Федерации и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти140.

Конституция РФ при этом закрепляет гарантии неприкосновенности Государственной Думы, позволяющие нижней палате в конечном итоге, добиться правительственной отставки и восстановить паритет власти. Государственная Дума не может быть распущена в связи с выражением ею недоверия Правительству РФ или отказом ему в доверии в течение года после се избрания (ч. 3 ст. 109). Недоверие, выраженное Правительству в этот период, как и отказ Правительству в доверии, влечет безусловную отставку Правительства.

  Будет ли индексация пенсия работающим пенсионерам в 2018 г

Уникальная особенность российской модели парламентской ответственности Правительства состоит в наличии двойного вотума недоверия, порождающего ситуацию парламентского роспуска. Однократное недоверие, выраженное Правительству Государственной Думой, не влечет ее роспуск главой государства, но может привести к отставке Правительства РФ. Нам представляется, что подобная модель парламентской ответственности

Правительства дает преимущество Государственной Думе в конфликте с Правительством России.

Вопросы парламентской ответственности Правительства закрепляются также в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», однако крайне лаконично. В статье 37 закона лишь говорится: «Председатель Правительства Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству Российской Федерации доверие, либо отказать в доверии Правительству Российской Федерации.

Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству Российской Федерации».

Процедура реализации парламентского недоверия Правительству*, определяется Регламентом Государственной Думы141. В этой процедуре обращается внимание на процессуальное положение Председателя^ Правительства, позволяющее ему активно отстаивать правительственные интересы в парламенте.

Председатель Правительства РФ, а в его отсутствие один из заместителей Председателя Правительства, исполняющий его обязанности, вправе выступить на заседании Государственной Думы с заявлением в связи с внесенным предложением о выражении недоверия Правительству РФ (п.1 ст. 150 Регламента).

В ходе обсуждения предложения о выражении недоверия Правительству РФ депутаты Государственной Думы задают вопросы Председателю Правительства РФ и другим членам Правительства, высказываются за выражение недоверия Правительству РФ или против этого;

преимущественное право на выступления принадлежит представителям депутатских объединений (п.2 ст.)50 Регламента).

Председатель Правительства РФ или заместитель Председателя Правительства, исполняющий его обязанности, получаст слово последним (п. 3 ст. 150 Регламента).

В ходе обсуждения Председатель Правительства и другие члены Правительства могут получать слово для справки в пределах трех минут (п.4 ст. 150 Регламента).

Попытки выразить недоверие Правительству РФ Государственной Думой предпринимались неоднократно, однако они не были доведены до логического конца, то есть отставки Правительства или роспуска Государственной Думы.

27 октября 1994 г. Госдума голосовала за выражение недоверия. Правительству, которое, однако, не собрало необходимое большинство голосов (более половины общего состава палаты). На этом, заседании выступил Председатель Правительства B.C. Черномырдин, который назвал институт думского недоверия важным шагом в укреплении демократического парламентаризма в России, отметив в то же время, что он не является единственно возможным. «Отнюдь не использованы все резервы постоянного парламентского контроля за деятельностью правительства, конкретной работы с ним по принципиальным вопросам хозяйственной практики, требующих новых законодательных решений. Между тем жизнь требует, чтобы мы сегодня вместе находили общие решения и претворяли эти решения в жизнь»142.

Положительное голосование по выражению недоверия Правительству имело место 21 июня 1995 г., когда за недоверие Правительству проголосовало 240 депутатов, то есть более половины списочного состава нижней палаты. Это, однако, не привело к отставке Правительства, поскольку Президент со ссылкой на часть 3 статьи 117 Конституции РФ не согласился с решением Государственной Думы. При повторном голосовании, имевшем место 1 июля того же года, за недоверие Правительству высказалось лишь 189 депутатов и вопрос, таким образом, был исчерпан. В ходе консультаций стороны конфликта нашли компромисс, в соответствии с которым Дума отказывается от недоверия, а Президент снимает наиболее одиозных министров. На встрече Президента Б.Н. Ельцина с членами согласительной комиссии, сформированной Государственной Думой, Президент произнес: «На состоявшейся встрече с лидерами фракций Госдумы мы договорились действовать в согласованном духе, 1 июля они обещают проголосовать за доверие правительству, но дорого просят за это — снять силовых министров».143Глава государства предложил Госдуме взять на себя обязательство не рассматривать вопрос о доверии Правительству РФ без предварительных консультаций с Президентом и Правительством и без предварительного обсуждения этого вопроса на согласительной комиссии144.

На заседании Государственной Думы Председатель Правительства РФ с удовлетворением отметил: «Состоявшееся только что голосование подвело черту под парламентско-правительственным кризисом. Кризис урегулирован на основе компромисса в рамках, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, согласительных процедур при прямом участии Президента России. Путь к этому был не прост, и тем не менее мы с удовлетворением можем сегодня сказать, что в конечном счете все стороны проявили политическую ответственность, выдержку, способность найти выход из сложившейся ситуации. Вчера вечером состоялось заседание Правительства, на котором всесторонне было проанализировано сложившееся положение дел. Было принято решение, если Государственная Дума проходит свой путь или часть пути в разрешении конфликта, то Председатель Правительства не будет настаивать на реализации права, предоставленного ему частью 4 статьи 117 Конституции Российской Федерации, о постановке перед Государственной

Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Именно это я сейчас и делаю»145.

Обсуждение вопроса о доверии Правительству РФ, поставленного Председателем Правительства, проводится в порядке, аналогичном выражению недоверия. Решение о доверии Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, результаты голосования оформляются постановлением (п. 1 ст. 154 Регламента Государственной Думы). Если решение о доверии Правительству РФ Государственной Думой не принимается, па голосование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству. Если ни одно из этих решений не принимается, рассмотрение вопроса прекращается.

Запрос парламентского доверия Правительством России имел место лишь однажды и во вреамсни совпал с процедурой выражения- Государственной Думой недоверия Правительству. Вслед за выражением Госдумой 21 июня 1995 г. недоверия Правительству РФ, Председатель Правительства B.C. Черномырдин 22 июня в порядке части 4 статьи 117 Конституции поставил вопрос о доверии Правительству, преследуя, очевидно, цель-тем самым сорвать процедуру выражения недоверия. В своем письме в Государственную Думу Председатель Правительства РФ мотивировал подобное решение длительной, до трех месяцев, неопределенностью положения Правительства, в связи с выраженным ему недоверием Государственной Думой, что чревато резким ухудшением социально-экономической ситуации, срывом бюджета на 1996 г., разрушением взаимодействия исполнительной и законодательной власти, и что, по мнению премьера, «вызовет политическую дестабилизацию, а также затруднит международно-правовые действия Правительства России, чем создается реальная угроза стабильному функционированию государственной

власти в стране» . В Российской газете было опубликовано заявление

Председателя Правительства РФ, в котором содержалось следующее: «Вчера, как известно, Государственная Дума выразила недоверие Правительству России. Сегодня Президент не согласился с этим и поддержал Правительство. Только что на заседании Правительства я посоветовался с коллегами — что делать в данной ситуации. Единогласно принято следующее решение: в соответствии с Конституцией самим поставить вопрос о доверии перед Государственной Думой. Мы сознательно идем на это, чтобы добиться ясности и определенности. Другого пути избежать страшного ущерба для страны я не вижу. Убежден, что Государственная Дума не уклонится от рассмотрения этого вопроса и поставит его на обсуждение в ближайшее время во внеочередном порядке, как того требует Конституция и Регламент Думы. Подтверждая готовность и стремление к такому взаимодействию со стороны Правительства, я ставлю вопрос о доверии»146.

Подобная ситуация «встречного иска» была негативно воспринята Государственной Думой, полагавшей, что запрос доверия не может иметь место в период рассмотрения вопроса о выражении недоверия Правительству. Гак, депутат О.О. Миронов произнес: «Государственная Дума начала процесс недоверия Правительству. Включился механизм реализации части 3 статьи 117. Мы не боимся роспуска Государственной Думы. При любой постановке вопроса — о недоверии, о доверии Правительству — мы будем голосовать против Правительства. Но нужно до конца пройти процедуру, предусмотренную частью 3 статьи 117. Если у Правительства иное толкование Конституции, пусть оно обратится в Конституционный Суд по

поводу толкования действующей Конституции» . Вопрос рассмотрения обращения Председателя Правительства РФ по запросу доверия даже не был включен в повестку дня заседания Государственной Думы.

Проблема состояла в том, что подобная ситуация на момент ее возникновения не была регламентирована. Впоследствии в Регламент

Государственной Думы были внесены поправки, в соответствии с которыми в ситуации «встречного иска» предпочтение отдается институту выражения недоверия. В соответствии с действующей редакцией Регламента в случае, если Председатель Правительства РФ ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ в период внесения или рассмотрения депутатами Государственной Думы предложения о выражении недоверия Правительству РФ, первым рассматривается предложение депутатов Государственной Думы о выражении недоверия Правительству РФ. В случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству РФ и объявления Президентом РФ несогласия с решением Государственной Думы представление Председателя Правительства РФ рассматривается по истечении трех месяцев со дня его внесения (п. 2 ст. 153)147.

Подобное решение весьма спорно. Конституция не ограничивает во; времени право Правительства запрашивать парламентское доверие, которое, исходя из Конституции, может быть реализовано во всякое время. Председатель Правительства, разъясняя правительственную позицию, справедливо указывал, что «постановка вопроса о доверии самим Правительством является самостоятельным конституционным основанием разрешения парламентско-правительственного кризиса и. подлежит отдельному и внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы»148.

Действующая редакция Регламента Государственной Думы в части регулирования процедуры рассмотрения постановки вопроса о доверии Правительству РФ сомнительна и в другом отношении. Мы согласны с позицией И.А. Узловой, которая, анализируя рассматриваемую ситуацию, справедливо полагает, что «изменения в Регламенте Думы не восполняют тот правовой пробел, который имеет место в Конституции РФ, поскольку регламент работы Думы не может рассматриваться как обязательный для президента и председателя правительства, действующих в рамках своих конституционных полномочий»149

Представляется, что при запросе парламентского доверия, которое приходится на процедуру выражения Государственной Думой недоверия Правительству, Государственная Дума должна, прежде всего, рассмотреть инициативу Правительства РФ. Институт выражения недоверия Правительству и интересы Государственной Думы при этом нисколько не страдают, если Государственная Дума Правительству в доверии откажет, то тем самым она выражает ему недоверие.

Представляется, что институт правительственной ответственности нуждается в совершенстве, которое предполагает усиление роли Председателя Правительства РФ в механизме правительственной ответственности.

Учитывая лидирующую роль премьер-министра, солидарный характер правительственной деятельности, представляется, что парламентский вотум недоверия должен обращаться на Председателя Прави тельства РФ, который.и должен в этом случае подвергаться отставке Президентом, если последний не сочтет необходимым распустить Государственную Думу. В этом случае главе государства легче будет при его желании сохранить тот же состав Правительства, назначив нового премьера, поскольку недоверие высказывается не всему Правительству, а только его главе. Напротив, вотум недоверия Правительству в целом обязывает главу государства поменять хотя бы некоторых министров, чтобы Государственная Дума признала основательность правительственной отставки.

Практика свидетельствует, что парламентский вотум недоверия часто имеет под собой недовольство отдельными министрами. Так, на заседании Государственной Думы 21 июня 1995 г., решавшей вопрос о доверии Правительству РФ, депутат Е.Ф. Ляхова отметила: «Поскольку сегодняшняя

Конституция нс позволяет нам принять решение, которое вытекает из чеченских событий, событий в Буденновске, а именно: выразить недоверие и отправить в отставку Егорова, Ерина, Грачева, мы вынуждены будем голосовать за недоверие Правительству, ибо все эти руководители являются членами Правительства»150.

Правительственная ответственность в России, на наш взгляд, должна носить солидарно-персональный характер и допускать возможность наряду с недоверием Правительству в целом индивидуального вотума недоверия отдельным министрам. Это персонифицирует институт правительственной ответственности, позволит избежать нежелательного роспуска Государственной Думы, поскольку индивидуальный вотум недоверия согласно мировой практике не оборачивается отставкой правительств, по предполагает обязательное освобождение утратившего парламентское • доверие министра от должности. Так, согласно Конституции Латвии если Сейм выражает недоверие Президенту Министров, то уходит в отставку весь, кабинет. Если недоверие выражено отдельному министру, то последний подает в отставку, а вместо него Президент Министров должен пригласить

другое лицо (ст. 59) .

В целом Регламент Государственной Думы обеспечивает объективное разрешение вопросов правительственного кризиса, соблюдая баланс власти. Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству РФ во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения, правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству РФ (п. 1 ст. 153 Регламента). Инициатива предложения о недоверии Правительству должна быть поддержана не менее одной пятой от общего числа депутатов Думы (п. 2 ст. 149):

В то же время гарантии соблюдения интересов Правительства в процедуре парламентского недоверия могут быть усилены. Так, в ряде сгран требуется извещение правительства об инициативе вотума недоверия, что позволяет правительству заблаговременно подготовиться к защите. Так, например, во Франции Председатель нижней палаты уведомляет правительство о резолюции порицания, сообщает о ней Собранию и распоряжается об ее объявлении в афише (ст. 153.4 Регламента Национального собрания)151. В Румынии правительство извещается об инициативе резолюции недоверия в день внесения предложения (ч. 2 ст. 112 Конституции). Представляется, что аналогичные нормы должны присутствовать в Регламенте Государственной Думы.

Во многих зарубежных странах допускается отсрочка голосования вотума недоверия правительству, что позволяет сторонам согласовать свои позиции, выработать компромисс и, в конечном счете, избежать кризиса власти. Так, в ФРГ между ходатайством о выражении .доверия и голосованием должно пройти сорок восемь часов (ч. 2 ст. 68 Конституции). Аналогичную отсрочку голосования а Государственной Думе недоверия Правительству следует закрепить и в Регламенте нижней палаты российского парламента.

Примечательно, что вопрос о доверии Правительству РФ перед Государственной Думой ставит именно Председатель Правительства, а не Правительство в целом, что подтверждает наличие у него самостоятельного статуса. Это вполне соответствует и зарубежной практике. Так, во Франции премьер-министр может поставить перед Национальным собранием вопрос об ответственности Правительства после обсуждения в Совете министров (абз. 3 ст. 49 Конституции).

Требование предварительного обсуждения этого вопроса на заседании правительства, на наш взгляд, вполне оправданно, учитывая значение правительственного запроса доверия, который многие полагают способом давления на парламент. В ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в статье 37 следует закрепить, что Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ после обсуждения на заседании Правительства РФ. Разумеется, даже отрицательная позиция Правительства в целом не должна препятствовать реализации данного конституционного полномочия главы Правительства, которым он пользуется безраздельно, другое дело, что позиция его коллег ио Правительству может сказаться на его окончательном решении.